Compte rendu de la conférence "La réception du Pacte mondial pour l'environnement en France" (01/04/2019)

L’AJDE (Association des Juristes en Droit de l’Environnement) a organisé le 1​er​ avril 2019 une conférence sur la réception du Pacte mondial pour l’environnement en France. Revenons sur ce qu’il y a été dit en substance.    A l’origine, le projet de Pacte vient d’un rapport de l’UICN qui synthétisait les droits et devoirs de l’homme dans son rapport à l’environnement.  A l’occasion de la COP 21 (en 2015), le Club des juristes a repris le projet de Pacte dans un rapport sur l’efficacité du droit international de l’environnement. Dans ce rapport, le Club proposait de « Consacrer des principes fondateurs (du droit international de l’environnement) dans un texte universel à valeur obligatoire ».  En 2017, l’avant-projet de Pacte rencontre le soutien du Président Emmanuel Macron. Il décide alors de présenter le projet dans l’enceinte de l’ONU, en marge de la 72​ème Session de l’Assemblée générale des Nations Unies. Le 10 mai 2018, l’Assemblée générale des Nations Unies adopte une résolution ouvrant la voie à la négociation d’un Pacte mondial pour l’environnement.   En premier lieu Yann Aguila, président de la Commission environnement du Club des juristes en charge de la rédaction de l’avant-projet de Pacte, est revenu sur les négociations du Pacte.   

  • I. Les négociations du Pacte 

 La première étape de négociation a été amorcée. Il s’agit de déterminer si un Pacte mondial pour l’environnement serait utile et nécessaire : y a-t-il une lacune à combler? A-t-on besoin d’un outil juridique contraignant?   La résolution du 10 mai a été adoptée à une très large majorité (145 voix favorables et 5 votes contre).  Yann Aguila est optimiste quant au déroulement des négociations. Aujourd’hui, selon lui, 20 Etats soutiennent vivement le projet, 10 s’y opposent et 100 hésitent. La dernière catégorie se pose des questions notamment sur l’articulation du Pacte avec les accords sectoriels existants, des questions auxquelles des solutions peuvent être trouvées.   Deux sessions de négociations ont déjà eu lieu (l’une en janvier, l’autre en mars). Il reste une session en mai pendant laquelle il faut espérer l’adoption d’une recommandation pour l’ouverture de négociations sur le contenu du Pacte. Dans le cas contraire, le projet de Pacte sera enterré.   A la suite de cette introduction du Pacte et de ses négociations, Yann Aguila a abordé son sujet : les effets que pourraient avoir le Pacte sur le droit public. 

  • II. La réception du Pacte en droit public 

Il y avait lieu de souligner tout d’abord la valeur non-juridique de l’avant-projet de Pacte. Ce dernier a aussi une valeur politique.  D’une part, comme l’avait souligné le Président Macron lors de son discours devant l’ONU, le lien peut être fait entre le Pacte et la mobilisation de la jeunesse. Il estimait qu’il fallait changer le droit international de l’environnement afin qu’il réponde aux attentes de la jeunesse.  D’autre part, selon Yann Aguila, si le Pacte est adopté il pourra jouer le rôle d’un “texte boussole”, indiquant à tous, juge comme législateur le chemin de la protection de l’environnement de manière non-contraignante.   Juridiquement, le Pacte disposerait de plusieurs atouts :  

  • Plus-value du Pacte 

 Depuis 2005, la France a déjà un texte supra-législatif de droit de l’environnement général : la​ Charte de l’environnement​. Mais, les changements initiés par la Charte sont plus que mitigés. Le Pacte apporterait une plus-value :   - Différence de contenu  Le Pacte est plus long que la Charte, il contient ​plus de principes​. Par exemple, le projet de Pacte contient le principe de non-régression, inexistant dans la Charte.   - Différence de statut juridique La Charte a valeur constitutionnelle tandis que le Pacte, une fois adopté, aurait une valeur conventionnelle. Si la Charte est au sommet de la hiérarchie des normes, et donc prévaut sur toutes les normes, son contrôle à posteriori est plus compliqué. La ​QPC​ ne peut porter que sur un droit ou une liberté garantis par la Constitution. Or, la Charte ne contient que peu de droits et libertés. La plupart de ses articles sont des devoirs.  Le Pacte sera plus facilement appliqué par le juge administratif, qui depuis la jurisprudence ​Nicolo en 1989​ exerce un contrôle de conventionalité des lois.   

  • Effets du Pacte 

 L’effet du Pacte s’exprimerait de deux façons :   - Directement : Si le juge estime que le Pacte est d’effet direct, alors, il s’appliquera directement en droit interne, sans besoin de transposition. Toute la question est de savoir si le Pacte sera d’effet direct. Depuis l’arrêt ​Gisti de 2012​, il y a deux conditions :  - le caractère ​self-executing​ de la disposition : c’est-à-dire que la disposition est applicable d’elle-même, sans nécessiter de textes supplémentaires : c’est sur ce point qu’il y aura surement le plus de débat - la disposition consacre des​ droits et devoirs pour les individus​ (et non pas seulement pour les Etats) : ici c’est le cas du projet.   - Indirectement : Le Pacte a vocation à être interprété par de nombreuses juridictions. Ce pourra être un outil de​ dialogue des juges​. La Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales a eu des impacts sur les décisions des juridictions nationales. Elle a permis la prise en compte des droits de l’Homme dans l’interprétation des normes nationales. On peut espérer qu’après le Pacte, l’interprétation des textes prendrait en considération les impératifs de protection de l’environnement.  Si une​ juridiction internationale spéciale de contrôle du respect du Pacte permettrait une harmonisation de l’interprétation et donnerait une autorité au texte, une telle possibilité ne peut pas encore être discutée aujourd’hui, et ce pour des raisons diplomatiques évidentes.  

  • III. La réception du Pacte en droit privé 

 Monsieur François-Guy Trébulle estime que le Pacte ne trouverait pas son application principale en droit privé. Il va même jusqu’à dire que la réception du Pacte en droit privé serait maigre. Pourtant, le Président Macron a bien dit que le Pacte a pour objectif de changer les comportements de TOUS les acteurs​ (dont les ONG, les entreprises et les citoyens). Malgré cet objectif, le Pacte serait un Pacte à droit constant qui a pour vocation de réunir les grands principes de droit de l’environnement déjà existants et non pas de bouleverser le droit international de l’environnement avec de nouveaux concepts.   

  • La mise en œuvre du Pacte 

 La même constatation peut être faite en droit privé qu’en droit public : ​l’article 55​ de la Constitution dispose que les traités ont une valeur juridique supérieure aux lois. Et la jurisprudence ​Jacques Vabre​, jumelle de Nicolo, ouvre le contrôle de conventionalité des lois par le juge judiciaire. Le Pacte pourra donc être utilisé directement devant le juge national (judiciaire comme administratif). De plus, la Cour Européenne des droits de l’Homme (et la Cour de Justice de l’Union) tirent des principes constructifs des normes qu’elles appliquent en les interprétant à la lumière du droit international. Ainsi, ces deux cours pourront tirer du Pacte de nouvelles 1 notions constructives de droit privé, puisque c’est ce dont il est question ici.  Enfin, François-Guy Trébulle souligne aussi la possibilité de l’ouverture d’un dialogue des juges grâce à la création du Pacte. Ce dialogue permettrait une harmonisation des normes au niveau international. Nous nous devons ici de souligner qu’une partie de la doctrine critique cette recherche d’harmonisation : face à des problèmes environnementaux 2 multiples il faudrait favoriser des réponses multiples.  

  •  L’apport substantiel du Pacte 

Certains des principes du Pacte concernent directement des acteurs privés :  - Article 14 : “Rôle des acteurs non étatiques et entités internationales” Le Pacte dispose d’un article entièrement consacré au rôle des acteurs non-étatiques et des entités internationales. Il est donc clair que le Pacte ait pour ambition d’avoir un effet sur ces acteurs non-étatiques et donc sur le droit privé.  - Article 1er : “Droit à un environnement écologiquement sain”  Cet article donne des droits aux personnes privées directement : « Toute personne a droit de vivre dans un environnement écologiquement sain … ». On retrouve presque l’article 1er de la Charte de l’environnement, bien qu’il faille noter une différence : une approche moins anthropocentrée du Pacte qui parle d’environnement « écologiquement sain » et non d’un environnement « équilibré ».  - Article 2 : “Devoir de prendre soin de l’environnement” Cet article donne des devoirs directement aux personnes privées. Ici encore, la similitude avec la Charte est frappante, si ce n’est que le Pacte est un peu plus précis que la Charte.  L’article 6 dispose qu’on ne peut déroger par contrat aux normes intéressant l’ordre public et les bonnes mœurs. Si on lit cet article à la lumière de l’article 2 du projet de Pacte, alors il ne serait pas possible de déroger par contrat à des normes de protection de l’environnement.   - Article 5 : “Prévention”  - Article 6 : Précaution 1  et d’autres ! Comme l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC… NDLR 2  Susan Biniaz, 10 questions to Ask Aboit the Proposed « Global Pact for the Environment » Ici, le Pacte influence le droit français car il change l’approche du principe tel qu’il est dans la Charte de l’environnement. En effet, dans la Charte, « les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions…. », alors que le Pacte ne précise pas les acteurs concernés par le principe. On peut donc penser que les personnes privées sont aussi concernées par le principe et qu’elles non plus ne doivent pas s’abstenir d’adopter des mesures qui seraient nécessaires en cas de risques de dommages graves ou irréversibles à l’environnement.  Ce principe n’est pas vraiment admis et compris par les anglo-saxons, qui n’ont tendance à prendre des mesures que lorsque le danger est certain.  - Article 7 : “Dommages à l’environnement”  - Article 8 : “Pollueur -Payeur”  - Article 11 : “Accès à la justice en matière environnementale”  Monsieur François-Guy Trébulle a ensuite cédé la parole à Madame Pascale Kromarek, qui intervenait sur la réception du Pacte en droit de l’Union européenne.   

  • IV. La Réception du Pacte en droit de l’Union européenne 

INTRODUCTION : Le Soutien de l’Union pour le Pacte mondial  Tout d’abord, Madame Pascale Kromarek nous a rappelé les particularités du droit européen. La Commission avait elle-même explicité ces particularités dans son avis 2/13 du 18 décembre 2014 relatif à l’adhésion de l’Union à la CEDH. Dans cet avis, la Commission dit que le droit de l’Union  :  - est une source autonome - dispose d’une primauté sur le droit des Etats membres - et qu’une partie de son droit est d’effet direct dans l’ordre interne des Etats membres (il s’agit en principe des Règlements et par exception des directives).  Ainsi, le droit de l'union est aussi du droit français. Si le droit de l'Union change, cela aura un impact direct sur le droit français.  L’Union semble être favorable à l’ouverture des négociations sur le Pacte mondial pour l’environnement. En effet, en mars 2018, la Commission avait émis une recommandation au Conseil afin qu’il demande le mandat de négociation devant les instances internationales.  

  • Des principes déjà présents en droit de l’Union  

Le droit de l’Union européenne contient déjà des grands principes de droit de l’environnement. Ils sont tous dans le Pacte. Pour ce qui est des principes en question, le Pacte n’apporterait donc aucun changement au droit européen.  L’article 191 §2  du Traité sur le Fonctionnement de l’Union dispose que ​“ La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les ​ principes de précaution​ et d'action​ préventive,​ sur le principe de la correction, par priorité à la source​ , des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur.​ ” De plus, l’article 7 du TFUE pose le ​principe d’intégration.  Le TFUE ne donne pas de définition de ces principes, c’est la Cour de justice de l’Union qui a apporté des définitions via sa jurisprudence. Il faudrait alors comparer les définitions de la CJUE et celles du Pacte afin de savoir s’il n’y aurait vraiment pas d’ajustements nécessaires du droit européen pour être conforme au Pacte.  Mais le Pacte contient des principes supplémentaires :   

  • De nouveaux principes pour le droit de l’Union  

Des ajustements du droit européen seraient nécessaires sur plusieurs points :  - Le droit de l’environnement européen n’a pas de principe général de​ réparation des dommages à l’environnement​, contrairement au Pacte (article 7).  - Les droits communautaires à​ l’information et à la participation​ (article 9 et article 10 du Pacte) devront être renforcés. Bien que l’Union adhère à la convention d’Aarhus (sur l’information et la participation en matière environnementale), l’Union ne dispose pas de ces droits dans ses traités.  - Le​ droit à la justice en matière environnementale​ (article 11) devra sans doute être renforcé afin de permettre aux associations d’ester devant la CJUE.  - Le​ principe de non-régression​ (article 17) quant à lui n’existe pas en droit européen. Toutes les directives adoptées depuis un certain temps contiennent une clause de stand still, mais il ne s’agit pas d’un principe général. Il faudrait aussi aller plus loin car le principe de non-régression n’est pas un simple principe d’interdiction de recul de la protection. - Le​ principe d’équité intergénérationnelle​ (article 4) est inexistant en droit européen.  - Le ​principe d’éducation et de formation​ (article 12) : l’éducation n’est pas une compétence de l’Union mais l’article suivant (article 13) prévoit la favorisation de la recherche et de l’innovation ​ce qui laisse la porte ouverte pour une intervention de l’Union car ce domaine, lui, fait partie des compétences de l’Union.   

  • L’effectivité des normes en droit de l’environnement 

La question qui se pose ensuite est de savoir quelle effectivité auraient ces normes en droit de l’Union. Comment faire respecter le Pacte à l’échelle européenne?  L’article 21 du Pacte dispose du “Suivi de la mise en œuvre du Pacte”​. Cet article a été la source de nombreux débats. L’idée d’un​ ordre juridictionnel spécialisé avait été évoquée. Selon Madame Kromarek, heureusement que cette hypothèse n’a pas été gardée. L’Union ce serait alors sûrement opposée au projet de Pacte. La Cour de justice a un rôle presque monopolistique pour tous les litiges auxquels l’Union fait partie, toute autre juridiction est exclue dans l’ordre juridique de l’Union européenne.   Madame Kokott, avocate générale à la CJUE a évoqué, lors d’un colloque au Parlement européen le mois dernier, la possibilité que le ​Pacte soit d’application directe​. Cela permettrait au juge de se référer à des normes que son droit ou le droit européen ne permet pas d’appliquer tel quel.   Selon Madame Kromarek il y aurait un ​principe de spécialité en droit européen​. Cette idée est exprimée dans deux arrêts de la Cour de justice de 2010 et 2017 : “Dès lors que l’article 191§2 s’adresse à l’action de l’Union, cette disposition ne saurait être invoquée en tant que telle par des particuliers aux fins d’exclure l’application d’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal intervenant dans un domaine relevant de la politique de l’environnement lorsque n’est applicable aucune réglementation de l’Union adoptée sur le fondement de 191, couvrant spécifiquement la situation concernée.” Il faut que la norme européenne couvre spécifiquement la situation concernée afin que le justiciable puisse prévaloir de la norme. Le droit européen de l’environnement peut ainsi être vu comme morcelé par chaque directive, et donc lacunaire. Le Pacte apporterait une approche globale du droit de l’environnement : chaque situation est potentiellement concernée par le Pacte. Une limitation telle que exposée ci-dessus n’aurait plus lieu d’être.   Le projet de Pacte pourrait avoir encore beaucoup plus d’influence sur le droit européen de l’environnement. Le Pacte irriguerait tout ce qui est déjà dans le droit de l’Union.   V. La réception du Pacte sur le contentieux Pour finir, Maître Patricia Savin, avocate spécialisée en droit de l’environnement, nous a apporté son point de vue sur les conséquences du Pacte sur le contentieux.   Les justiciables s’appuieront-ils sur le Pacte à l’occasion de leurs recours?  Selon Maître Patricia Savin, un avocat ne doit pas s’autocensurer. Ainsi, si le Pacte peut être un fondement en plus ou permettre l’ouverture d’un moyen supplémentaire, les justiciables n’auraient aucune raison de s’en priver.  Maître Patricia Savin a ensuite proposé d’imaginer l’effectivité que pourrait avoir le Pacte en comparant l’effectivité d’autres textes : la Charte et les Traités internationaux.  

  • Comparaison avec la Charte 

En 2003, l’adoption d’une Charte de l’environnement de valeur constitutionnelle semblait tenir de l’utopie, tout comme le projet d’un Pacte mondial pour l’environnement aujourd’hui. Le doute sur l’effectivité de ces textes peut donc être comparé.  La Charte subit en effet des problèmes d’invocabilité, pour les raisons explicitées plus haut : une QPC n’est recevable qu’en cas d’allégation d’une violation d’un droit ou d’une liberté garanti par la Constitution.   

  • Les effets des Traités internationaux en droit français 

L’arrêt Gisti de 2012 a posé les conditions d’effet direct d’un traité (caractère self-executing et attribution de droits et/ou devoirs aux justiciables). Cette jurisprudence est régulièrement utilisée et permet aux particuliers d’invoquer des Traités à l’occasion de leur litige. Par exemple, dans un arrêt de 2005, la Cour de Cassation a reconnu l’effet direct de la Convention de New York sur les droits de l’enfant.   

  • Conclusion : Le soutien du Gouvernement  

 Le Gouvernement souhaite mener le projet à son terme. Le plan biodiversité adopté le 4 juillet 2018 (alors que Nicolas Hulot était ministre de la transition écologique et solidaire) dispose dans son 6​ème​ axe “Améliorer l’efficacité des politiques de biodiversité” un premier point 6.1 “Améliorer le droit de l’environnement”. Cet objectif d’amélioration du droit de l’environnement passe par 3 différentes actions dont la troisième est la promotion de l’adoption d’un Pacte mondial pour l’environnement (action 84 du Plan).  Il y a donc bon espoir que le Pacte soit adopté. Quoi qu’il en soit, il bénéficie du soutien de l’exécutif.